Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur

Dovnload 237.86 Kb.

Het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur



Pagina1/6
Datum01.08.2017
Grootte237.86 Kb.

Dovnload 237.86 Kb.
  1   2   3   4   5   6

Aan de orde is de gezamenlijke behandeling van:

- het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden) (28995);

- het wetsvoorstel Aanpassing van de Gemeentewet, de Provinciewet en enkele andere wetten in verband met de dualisering van het gemeente- en het provinciebestuur (29310);

- het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering provinciebestuur (Wet dualisering provinciale medebewindsbevoegdheden) (29316).
De beraadslaging wordt geopend.
*N
De heer Witteveen (PvdA): Mijnheer de voorzitter. De drie wetsvoorstellen die wij vandaag behandelen, dragen een groot aantal medebewindsbevoegdheden over van de vertegenwoordigende organen in gemeente en provincie naar de bestuurlijke organen. Die overdracht betekent de wettelijke voltooiing van de dualiseringsoperatie die een aantal jaren geleden is ingezet. Wat was daar ook alweer de zin van? Het kan misschien geen kwaad, nu wij een nieuwe minister in ons midden hebben, nog even de geschiedenis naar voren te halen.

De dualisering van het gemeentelijke en provinciale bestuur, bedacht door een staatscommissie, zou zorgen voor een ontvlechting van bevoegdheden van vertegenwoordigende en besturende organen; wethouders zouden derhalve geen lid meer zijn van de gemeenteraad. De dualisering zou een einde maken aan de vaag omschreven hoogste bestuurlijke macht van de gemeenteraad door een precisering van bevoegdheden over en weer. De dualisering zou de belangstelling voor de politiek onder de burgers stimuleren door die nieuwe, heldere bestuurlijke verhoudingen en zou er kortweg voor zorgen dat zowel de gemeenteraad als het college van Ben W, zowel de provinciale staten als GS hun eigenlijke werk naar behoren zouden kunnen doen. Dat was indertijd het idee.

De term dualisering verwees naar een staatsrechtelijk ideaal van dualisme, waarbij men een geïdealiseerde voorstelling maakte van de Haagse politieke verhoudingen tussen parlement en regering en deze vertaalde naar gemeentelijk en provinciaal niveau. Ondanks vele bedenkingen vanuit het lokale bestuur werd dit bestuurlijke model bij wet, dus van bovenaf, voor alle gemeenten en provincies verplicht gesteld. Het was dus een typisch voorbeeld van een stelselwijziging die, weliswaar na veel voorbereidend werk en een brede discussie, van bovenaf dwingend over het land kwam en die geen ruimte liet voor experiment, gefaseerde invoering en lokale variatie. Alle gemeenten werden bijvoorbeeld over één kam geschoren, alsof er geen wezenlijke verschillen bestonden tussen heel grote en heel kleine gemeenten -- bijvoorbeeld Amsterdam versus Appingedam -- en alsof al die gemeenten baat zouden hebben bij een identieke bestuursorganisatie en een gelijksoortige vorm van vertegenwoordigende democratie. Het moest ook nog maar worden afgewacht of het werk dat in gemeenten en provincie plaatsvindt, zich wel allemaal zou laten ordenen in de drie categorieën die de staatscommissie daarvoor had bedacht: kaderstellende, uitvoerende en controlerende taken, waarbij de vertegenwoordigende organen alleen een taak zou toekomen bij de kaderstelling en de controle, en het bestuur ruim baan moest krijgen bij de uitvoerende taken. Was dit niet een erg theoretisch onderscheid?

Bij de eerste fase van de dualisering waren mevrouw Meindertsma en ik hier woordvoerders namens de PvdA-fractie. Wij hadden toen grote twijfels over de punten die ik zonet noemde. Wij uitten kritiek op:

- de rigide en uniforme opzet;

- de oplegging van bovenaf van nieuwe democratische verhoudingen;

- het gebrek aan experimenteerzin en daardoor de onmogelijkheid daaruit lering te trekken voordat het nieuwe regime algemeen zou worden ingevoerd;

- het gelijkstellen van grote, middelgrote en kleine gemeenten;

- het onderscheid in functies;

- de verandering van de positie van de wethouder die buiten de gemeenteraad zou komen te staan en niet langer een bemiddelende functie zou kunnen vervullen.

De ambtsvoorganger van de minister zal het zich allemaal nog herinneren. Hij wist ons toen net over de streep te trekken om in te stemmen, met als voorwaarde een gedegen evaluatie en de bereidheid tenminste daaruit lessen te trekken bij de tweede fase van de dualiseringsoperatie. De dualisering van de provincies wezen wij indertijd trouwens af, omdat vrijwel zonder nadere argumentatie de bestuurlijke situatie in de provincies met die in de gemeenten gelijk werd gesteld. Dat leek ons gezien de eigen positie van provincies indertijd niet terecht. Tot zover de geschiedenis.

Nu kom ik bij de vraag of de dualisering, die al een aantal jaren onder ons is, een groot succes is geworden. Dit is een retorische vraag, want iedereen die het lokale bestuur een beetje kent, zal spontaan nee zeggen. Is het meegevallen dan? Ook niet echt. De evaluatie door de commissie-Leemhuis geeft in korte bewoordingen een vernietigend oordeel over de effecten van de dualiseringsoperatie op de gemeentelijke democratie. Ik citeer: "In onvoldoende mate is gebleken dat de positie van de gemeenteraad als het belangrijkste lokale politieke forum is hersteld; dat de volksvertegenwoordigende functie van de gemeenteraad is hersteld; dat de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burgers is versterkt." Geen van deze belangrijke doelstellingen is dus gerealiseerd!

Toen de Tweede Kamer met de voorliggende wetsvoorstellen instemde, had men daar nog niet de beschikking over dit rapport van de evaluatiecommissie; wel wist men natuurlijk van de vele kritische commentaren uit de gemeentelijke en provinciale wereld. Wij hebben hier vandaag met elkaar deze kennis wel. Zou het nu niet verstandig zijn om ons af te vragen of het wel een goed idee is de in de blauwdrukken van jaren her voorziene tweede fase van de dualisering zomaar klakkeloos door te voeren? Regering en parlement behoren lering te trekken uit de negatieve aspecten van het dualiseringsproces. Zeker, in een aantal gemeenten zijn ook positieve ervaringen opgedaan met dualisering. Daar moet natuurlijk ook goed naar gekeken worden, in de hoop ervan te leren. Met enige goede wil zijn er zelfs al best practices te ontwaren. Ik noem daarbij het zogenaamde Almeerse model.

Een analyse van dit gemengde beeld zou gevolgd moeten worden door een nieuwe, met ijzersterke argumenten onderbouwde politieke standpuntbepaling van de regering. Mijn fractie heeft bij de schriftelijke voorbereiding in twee instanties geprobeerd deze vragen aan de orde te krijgen, maar moet helaas constateren daarin niet te zijn geslaagd. De regering klampt zich vast aan de aanbeveling van de commissie-Leemhuis om in weerwil van de vele sombere bevindingen toch maar met de operatie door te gaan, omdat de effecten van de dualisering dan pas helemaal bekend zullen zijn. Is dat niet een enigszins wonderlijke redenering? Het doet mij denken aan een schip dat volgens een bepaald ontwerp is gebouwd. Bij de eerste proefvaart blijkt dat er water binnenstroomt door de kajuitpoorten die te laag zitten. Men begint te hozen en dan zegt de kapitein: ho, ho, wij moeten die patrijspoorten nog maar wat groter maken, want zo staat het op de oorspronkelijke bouwtekening; pas als wij dat doen, weten we hoe de boot bedoeld is.

De regering verschuilt zich achter het advies-Leemhuis, dat zelf op dit punt een weinig overtuigende indruk maakt, en komt niet met eigen overwegingen over de toekomst van de gemeentelijke en provinciale democratie. Dat is een gemiste kans. Ik leg de vragen die wij gesteld hebben, nu graag bij de plenaire behandeling van de wetsvoorstellen op tafel.

In afwachting van het regeringsstandpunt, waar wij buitengewoon benieuwd naar zijn, geef ik alvast een aantal van onze overwegingen aan betreffende de manier waarop democratische en bestuurlijke vernieuwingen die hard nodig zijn, in de lokale en provinciale democratie kunnen worden nagestreefd. Allereerst noem ik een principieel uitgangspunt: democratisering van het lokale en provinciale openbaar bestuur moet van onderaf geschieden, op initiatief en onder verantwoordelijkheid van de daar bestaande democratische instellingen. Dat is de beste manier om vernieuwingen te bereiken die geen bestuurlijke mode en geen gril van het moment zijn, maar veranderingen die draagvlak, duurzaamheid en legitimiteit kunnen verwerven. Democratie opleggen van bovenaf heeft iets absurds. Democratisering is een bottom-upproces.

Een tweede, eveneens vérstrekkend uitgangspunt is: stapel geen grote stelselwijzigingen met consequenties voor de lagere overheden op elkaar; geef de lagere overheden de ruimte en de tijd hun eigen manier te vinden om veranderingen die de nationale politieke meerderheid wil, op een doordachte manier door te voeren. Gemeenten hebben tegenwoordig te maken met herindelingen, verregaande bezuinigingen en nieuwe taken en verantwoordelijkheden. De Wet maatschappelijke ondersteuning komt er bij wijze van spreken al aan en de ruimte voor gemeentelijke belastingen wordt verminderd of zelfs afgeschaft. Dat moet allemaal worden aangepakt, terwijl men ook bezig is een slecht passende bestuursstructuur te implementeren. Dit is allemaal heel ongelukkig en dan wordt meteen ook het hele medebewind gedualiseerd. Het kan anders.

Ons derde uitgangspunt is dat het zinnig is een grote stelselwijziging eerst op basis van vrijwillige samenwerking in een representatief deel van de lagere overheden in te voeren. Daar moet men enig lef voor hebben. Men moet rustig een aantal jaren de tijd nemen en dus over een bepaalde regeringsperiode heen durven besturen. De centrale overheid moet leiderschap tonen op de lange termijn. Dan kan men van de ervaringen in de proefgemeenten en proefprovincies leren vóór men de nieuwe ordening voor alle anderen verbindend maakt. Of beter nog misschien is het: toestaan dat er meer variatie komt in de arrangementen van de democratie. Waarom moet elke gemeente en elke provincie precies dezelfde staatkundige ordening hebben? Omdat Thorbecke ons dat zo geleerd heeft? Zou tegen het uniforme denken niet een lof van het verschil moeten klinken, ook in de institutionele arrangementen van een democratische staat?


De heer Dölle (CDA): Ik kan het betoog van de heer Witteveen goed volgen, maar ik zit toch nog met een vraag. De PvdA hechtte altijd heel sterk aan de uniformiteit van het gemeentebestuur en verwierp voorstellen tot formele differentiatie om het anders te maken in Appingedam dan in Amsterdam. De laatste keer is dat gebeurd door de heer De Vries, weliswaar niet namens de PvdA, maar wel met die ondertoon.
De heer Witteveen (PvdA): Ik was woordvoerder in dat debat met de heer De Vries. Ik heb toen precies hetzelfde bepleit en daarover met de heer De Vries van gedachten gewisseld. Het laat zien dat er tegenwoordig binnen de sociaal-democratie gedifferentieerd wordt gedacht over deze kwestie. Ik hoop uiteraard dat mijn mening daarbij enig gewicht in de schaal zal leggen, maar dat kun je natuurlijk nooit weten.
De heer Engels (D66): U bent bezig met een opsomming van allerlei criteria waaraan vernieuwingen moeten voldoen. Ik hoef u niet te vertellen hoe belangwekkend ik die vind. Op een gegeven moment zegt u dat het ook anders kan. Ik vraag mij af of in het vervolg van uw betoog dat andere ook inhoudelijk aan de orde zal komen. Zo niet, kunt u daarvoor enige contouren schetsen anders dan de paden die de regering op dit moment inslaat en die u niet zo fijn vindt?
De heer Witteveen (PvdA): Ik was inderdaad van plan om aan te geven hoe het anders zou kunnen, maar dat neemt nog een aantal zinnen van mijn betoog in beslag. Misschien kan ik die rustig uitspreken.

Ik was gebleven bij de stelling dat tegen het uniforme denken ook een lof van het verschil zou kunnen klinken. Ik denk hierbij aan de grote schaalverschillen tussen gemeenten en de navenante verschillen in politieke cultuur die bepalend zijn voor het functioneren van instituties. De burgers, om wie het allemaal is begonnen, stellen heus niet de eis dat alle gemeenten in Nederland op dezelfde manier worden bestuurd. Zij willen een bestuursvorm die goed is voor hun gemeente en die past bij de lokale cultuur en tradities. Waarom zou dat niet kunnen? Ik heb zo-even Thorbecke genoemd. Dat brengt altijd de Pavlovreactie te weeg van het huis van Thorbecke met de verschillende kringen. Dat idee van Thorbecke is door Oppenheim in zijn boek over het Nederlandse gemeenterecht vertaald in een driekringenleer. Oppenheim deed dat in de wetenschap dat gemeenten zeer verschillend van elkaar waren en een grote mate van autonomie hadden. Voor de liefhebbers citeer ik Oppenheim, die in zijn handboek schrijft over het onderscheid tussen autonomie en medebewind:

"dat zelfbestuur, bestemd den bureaukratischen politiestaat ver af te houden, twee, even belangrijke zijden vertoont (…) autonomie, eigen beweging van de gemeente overeenkomstig hare bestemming, zich het krachtigst openbarende in de bevoegdheid om uit eigen, vrije aandrift voor haar gebied de regels en perken te stellen, die zij noodig acht; en daarnaast zelfbestuur in den engen zin, waarmede is gemeend het recht en de plicht der lokale besturen aan de organen van den staat medewerking te verleenen bij het volvoeren van zijn, de staats, bedrijf en op deze wijs een gedecentraliseerd staatsbestuur te helpen verwezenlijken naast een eigen, zelfstandig, gemeentelijk huishouden".

Het lijkt mij dat uit dit citaat zeer duidelijk naar voren komt dat voor Oppenheim de realiteit is dat gemeenten zeer verschillend zijn en dat autonomie de regel is en aanpassing aan het staatsbedrijf de uitzondering. Wij leven tegenwoordig in een heel andere wereld. De vraag is of het niet tijd wordt om in de lijn van Thorbecke en Oppenheim terug te gaan naar die verhoudingen. De vrijheid voor gemeenten en hun ingezetenen om zelf vorm te geven aan hun eigen kring is goeddeels weg. Kunnen wij dat niet compenseren?

Een vierde overweging die ik de regering wil meegeven is de volgende. Het onderscheid in kaderstelling, uitvoering en controle is wel een theoretisch fraai onderscheid, maar in de praktijk blijkt het moeilijk er op een verantwoorde manier invulling aan te geven. Wij moeten dus waken voor een te dogmatische opstelling. Mijn fractie ziet dat het er in de praktijk vaak op neerkomt dat de gemeenteraad heel weinig armslag krijgt om zijn taak als volksvertegenwoordiging waar te maken. Kaderstelling is bijvoorbeeld vaak iets abstracts. Men maakt bijvoorbeeld een omvattend ruimtelijk beleidsplan. Wat die kaderstelling betekent, wat het echte kader is, blijkt pas later als dat brede kader op detailniveau wordt ingevuld; dat heet dan echter uitvoering. De gemeenteraad zou pas echt zijn vertegenwoordigende taken kunnen waarmaken, als er mag worden beslist over de detailkeuzes die richting geven aan de echte uitvoering. Tegen de tijd dat de controlerende taak aan de orde komt, blijkt het bestuur zich soms uit hoofde van de uitvoering al te hebben vastgelegd op allerlei afspraken die niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt; schadeclaims dreigen. Wij zijn voorstanders van een sterke vertegenwoordigende democratie. Dat heeft niet alleen gevolgen voor het kiesstelsel, maar ook voor het scheppen van een kader waarbinnen de volksvertegenwoordigers daadwerkelijk en op elk moment in het beleidsproces kunnen opkomen voor de belangen van de bevolking, die hen daarvoor heeft gekozen.

Wij zien deze bezorgdheid gelukkig ook terug in de schriftelijke voorbereiding bij een aantal vragen van het CDA en GroenLinks. Het CDA maakt zich terecht zorgen over de beperkingen die in de wetsvoorstellen zijn vervat aan de verplichting voor het bestuur om de gemeenteraad en Provinciale Staten inlichtingen te verschaffen. Zonder een naar letter en geest ruim opgevatte informatieplicht kan er van de volksvertegenwoordigende functie bitter weinig terechtkomen. GroenLinks heeft een hele waslijst van voorstellen tot overdracht van medebewindbevoegdheden doorgenomen en daar een aantal wettelijke bevoegdheden tot advisering opgespoord die naar de bestuurlijke colleges worden overgeheveld. Waarom? De regering stelt simpelweg dat advisering als uitvoering moet worden begrepen. Maar bij het uitbrengen van een advies is toch de visie van het lokaal of provinciaal bestuur aan de orde? Dan gaat het toch mede om kaderstelling? In elk geval -- de term "kaderstelling" wringt hier -- gaat het om een taak die als een vorm van vertegenwoordiging kan worden opgevat. Bij advies over belangrijke zaken, zoals een milieubeleidsplan, moeten Provinciale Staten als volksvertegenwoordiging over toekomstige ontwikkelingen kunnen adviseren en dat advies moet niet als een puur uitvoerende bezigheid worden opgevat. Dat men zo is gaan denken -- adviseren staat gelijk aan uitvoeren -- tekent de benadering van de dualisering als een benadering waarin het belang van de volksvertegenwoordiging ondergeschikt is gemaakt aan het belang van een sterk en efficiënt bestuur.

Ik vat samen. Wij willen pas een oordeel over de dualisering van het medebewind in de gemeenten bepalen, als de regering een overtuigende uiteenzetting heeft gegeven over de in de dualiseringsvoorstellen vervatte strategie van bestuurlijke verandering. Wij nodigen de minister graag uit ons zijn visie te geven op de principiële keuzen die bij democratische vernieuwing van de gemeentelijke politiek aan de orde zijn. Gezien zijn politieke achtergrond verwacht ik een zeer interessante visie van hem. Omdat wij de dualisering van het provinciaal bestuur eerder afwezen, zullen wij nu in elk geval niet instemmen met verdere dualisering van het provinciaal medebewind.

Wij blijven intussen van mening dat democratisering van het lokaal bestuur niet vanuit Den Haag op uniforme wijze aan alle gemeenten en provincies in Nederland moet worden opgelegd, maar tot stand moet komen van onderaf in het samenspel tussen lokale en centrale instanties en met een grote mate van respect voor de verschillen die er tussen gemeenten en provincies onderling bestaan. Alleen als de kracht van in lokale gemeenschappen al aanwezige democratische processen en verhoudingen wordt benut, zullen de veranderingen in de organisatie en het functioneren van de democratische organen draagvlak bezitten, duurzaamheid verwerven en legitiem kunnen zijn.


*N
De heer Dölle (CDA): Voorzitter. Vandaag, ruim twee jaar later dan gepland, besluit de Kamer over de dualisering van het medebewind van provincie en gemeente. De commissie-Leemhuis riep in een van haar zeventien aanbevelingen al op tot een snellere afhandeling van de wet. De dualisering van de medebewindbevoegdheden vormt de tweede etappe in een groot transport van bevoegdheden vanuit de staten en raadszalen naar de collegekamers. Het eerste deel van het traject lag in het overbrengen van een aantal autonome bevoegdheden, met name in artikel 160 Gemeentewet en artikel 158 Provinciewet. Het laatste en derde deel van het transport is in 2004 geschrapt toen het kabinet afzag, althans voorlopig, van het voornemen voorstellen te doen om hoofdstuk VII van de Grondwet algeheel te herzien. De zogeheten autonome bestuursbevoegdheden -- een categorie waarover onze fractie een niet aflatende discussie met de regering voert, maar vandaag even niet -- blijven bij de raad. Het hoofdschap van de raad blijft daarmee dan ook in de Grondwet, al hebben sommige fracties de wenselijkheid daarvan betwist, vooral tijdens de avond of de nacht van Van Thijn.

Ook de tweede etappe van het transport, namelijk van de

medebewindbevoegdheden, is anders verlopen dan de regering aanvankelijk had gedacht. Er heeft een koerswijziging plaatsgevonden die mede heeft geleid tot aanzienlijke vertraging van de afhandeling van het wetsvoorstel. Wij hebben daar steeds op aangedrongen, evenals sommige andere fracties; gepaste vreugde over die koerswijziging. Deze wijziging komt er kort door de bocht geformuleerd op neer dat belangrijke bestuursbevoegdheden in medebewind meer dan oorspronkelijk gepland opgedragen blijven worden aan de raad en aan de staten. Het toetsingskader voor de medebewindvorderende wetgever is door deze in die zin aangepast met twee nieuwe criteria. De commissie-Leemhuis constateert terecht dat daardoor het grondwettelijke hoofdschap niet langer ter discussie staat; wat het CDA betreft dus ook niet in aanstaande discussies rond de aanstellingswijze van de burgemeester. Wij hebben daarover op 21 maart jongstleden gesproken in de tweede instantie van het debat over de deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester.

De CDA-fractie heeft indertijd die koerswijziging met hartstocht bepleit. Wij hadden daarvoor twee motieven. Het eerste was van staatsrechtelijke aard. De Raad van State immers -- dat mag niet worden vergeten -- trok in zijn advies over de Dualiseringswet 2002 de grondwettigheid van die wet in twijfel. Hij gebruikte als dictum het advies die wet dan ook niet in te dienen, net als bij de OZB. De Raad vond dat het hoofdschap van de raad door de beoogde overbrenging van het bestuur naar de colleges in de verdrukking werd gebracht. Onze fractie vond dat oordeel van de Raad prematuur. Je moet ook kijken naar de bestuursbevoegdheden die in de Gemeentewet achterblijven bij de raad, naar de zogenaamde autonome bestuursbevoegdheden en naar de medebewindbevoegdheden waarover het vandaag gaat. Dat betekende wel dat het CDA zich ook om die reden verzette tegen het oorspronkelijke voornemen om het bestuur in medebewind integraal over te dragen.

Behalve deze staatsrechtelijke reden hadden wij nog een ander motief. Wij vonden dat de besluitvorming door de raad en door de staten meerwaarde bezit boven die door het college, als het gaat om zware, de gemeenschap rakende, besluiten. Vanaf het begin, de Dualiseringswet 2002, hebben wij er dan ook op gewezen dat besluitvorming door de raad openbaar is, evenals de commissoriale voorbereiding, dat alle vertegenwoordigende groeperingen in de raad erbij zijn betrokken, dat er een inspraakregime is, dat er een mogelijkheid is tot amendering en dat er recht kan worden gedaan aan een zorgvuldige afweging.

Beide argumenten, het staatsrechtelijke en het politiek-inhoudelijke, leidden voor ons tot de relativering van de dualistische doctrine dat alle bestuur van de raad en van de staten naar de colleges moest. In dit verband vragen wij of de regering in 2005 die algehele overbrenging nog beschouwt als een hoofddoel van het dualiseringsproject.


De heer Van Raak (SP): De heer Dölle spreekt zijn tevredenheid erover uit dat enkele criteria zijn toegevoegd, mede op initiatief van de Eerste Kamer. Hij zegt het jammer te vinden, als er te veel medebewindbevoegdheden van de raad naar het college gaan. Hij heeft allerlei redenen genoemd waarom het meer democratisch is. Is het minder erg, als er minder medebewindbevoegdheden overgaan? Is het dan niet beter om helemaal geen medebewindbevoegdheden te laten overgaan? Is dat niet meer in lijn met zijn verhaal?
De heer Dölle (CDA): Dan gaat u ervan uit dat al die honderden bevoegdheden van dezelfde aard zijn. Wij hebben steeds gezegd dat die bevoegdheden die uitvoeringstechnisch weinig politiseerbaar zijn wat ons betreft rustig over kunnen -- dat is het merendeel van de bevoegdheden -- maar dat vooral die bevoegdheden die de huiskamers, de cafés, de gemeenschap raken beter bij de raad kunnen blijven.
De heer Van Raak (SP): Zijn naar het oordeel van de heer Dölle in het voorstel van de minister de juiste medebewindbevoegdheden bij de raad gebleven?
De heer Dölle (CDA): Het is beter dan het vorige. In die zin kunnen wij de conclusie van de commissie-Leemhuis delen: door deze verandering is het hoofdschap van de raad duidelijker.
De heer Van Raak (SP): Maar er zijn ook een paar medebewindbevoegdheden die naar de mening van de heer Dölle toch beter bij de raad of bij Provinciale Staten zouden kunnen blijven, terwijl de minister voorstelt om die over te dragen.
De heer Dölle (CDA): Dat sluit ik niet uit.
De heer Van Raak (SP): Kan de heer Dölle er een paar noemen? Nu kan het worden geregeld met de minister; hij is er nu.
De heer Dölle (CDA): Wij hebben in het voorlopig verslag vragen gesteld over het rampenplan. Dat is een voorbeeld.

Dit brengt ons tot een paar opmerkingen en vragen over het dualiseringsproject, met name in het licht van de tussenbalans die door de commissie-Leemhuis is opgemaakt. Heeft dit enorme project, waarin veel energie is gestoken door alle betrokkenen, doel getroffen? De commissie-Leemhuis stelt vast dat de doelstellingen van de dualisering nog niet zijn bereikt. Het zijn niet alleen overgangsproblemen. Er moet flankerend beleid komen, zo vindt dat genootschap.

Als er geen herstart komt, dan ontstaan volgens de commissie in veel gemeenten risico's voor de kwaliteit van het lokale bestuur. Er wordt een dringend appèl op alle betrokkenen gedaan om de hand aan de ploeg te slaan en zich volledig in te zetten. De reactie van de regering is enigszins sussend, maar laat zien dat de alarmtoon is vernomen. Wij zouden het op prijs stellen als de minister een geactualiseerd beeld geeft van de huidige stand van de dualisering in gemeenten en provincies. Het doel was immers het revitaliseren van de lokale democratie, het terugbrengen van het oude vuur in gemeente- en provinciehuizen en, in het verlengde daarvan, in partijafdelingen.

Wij stonden indertijd nogal kritisch tegenover de dualisering. Wij geven overigens toe dat onze fractie te somber is geweest over het fenomeen van de wethouder buiten de raad. Het lijkt erop dat door ontvlechting van de functies wethouder en raadslid het zelfbewustzijn van de gemeenteraden en de provinciale staten is gegroeid en daarmee de assertiviteit ten opzichte van de colleges. Het was vooral om deze reden dat de CDA-fractie indertijd toch met de dualisering heeft ingestemd. Raad en college zitten nu minder op elkaars schoot.

Wij hebben ervoor gewaarschuwd dat de gedeeltelijke transplantatie van het Binnenhofmodel, dat historisch een heel andere achtergrond heeft, namelijk dat van de constitutionele monarchie met parlementair stelsel, naar de gemeentehuizen gevaren met zich zou meebrengen. Lokaal bestuur zit echt geheel anders in elkaar. Deze minister hoeven wij er vermoedelijk niet van te overtuigen, want hij komt uit de wereld van het lokale bestuur. Ik herhaal ook niet wat ik daarover namens onze fractie vanaf februari 2002 naar voren heb gebracht. De raad heeft, al dan niet gestimuleerd door verontruste of belanghebbende ingezetenen of de lokale media, nooit op zijn dualistische beurt zitten wachten als het erom gaat het bestuur van het college te controleren. De raad doet het net als vroeger. Daar past geen dualistische doctrine op. De dualisering is doorspekt met allerlei niet-juridische begrippen, die vooral opdoken in de memorie van toelichting en prompt problemen opwierpen. Ik noem bijvoorbeeld de kaderstellende functie van de raad. Het is een mysterieus concept, dat binnen het Koninkrijk geheel verschillend wordt uitgelegd.

Het is vooral met deze notie in het hoofd dat de raden, die niet voor niets aan het hoofd van het gemeentelijk bestuur staan en als enige zijn toegerust met de bevoegdheid verordeningen te maken en begrotingen vast te stellen, zich onbekrompen zijn blijven bezighouden met wat colleges doen, niet alleen achteraf, maar ook vooraf in raadscommissies, die als vanouds de wethouders en burgemeesters op hun huid blijven zitten. Dat was te voorzien en dat is ook voorzien. Ook daarom worden de wethouders dikwijls de echte verliezers van de dualisering genoemd. Mochten zij gehoopt hebben bevrijd te worden van hun monistische kluisters, sommigen merkten tot hun ontzetting dat zij van de regen in de drup zijn geraakt. Er zijn meer bevoegdheden, die zwaarder gehypothekeerd zijn. De wethouders zijn veel minder verzekerd van dekking door de raad. Dat laatste breekt hen vaak op in externe contacten met het bedrijfsleven, met andere overheden, met buurtverenigingen en clubs, enz. Dat is althans de klacht van veel wethouders. Wij vragen het oordeel van de regering op dit punt. Is het niet realistisch om de ambities van het dualiseringsproject bij te stellen en te zeggen dat de eigen aard van het lokale bestuur met zich meebrengt dat gemeenten meer zelf hun weg moeten vinden? Waar de ene gemeente een koers kiest die meer lijkt op het oude monisme en de andere meer orthodox dualistisch opereert, zou men de decentrale overheden meer hun gang moeten laten gaan. De wetgever heeft met de ontvlechting van de functies wethouder en raadslid het grootste deel van zijn taak volbracht. Het grote doel van de revitalisering van de lokale en provinciale politiek is dan veel beter te bereiken door vergroting van de autonomie en dus relativering van het gelijkheidsbeginsel, dan met een uitgesponnen nationaal geregisseerde structuurdiscussie.


De heer Platvoet (GroenLinks): In dit dossier kan GroenLinks een heel eind mee met het CDA, zoals ook bij vorige debatten al is gebleken. Ik concludeer dat de heer Dölle eigenlijk ook vindt dat deze wet geen doorgang moet vinden. Laat het aan de gemeenteraden of zij vinden dat zij die bulk aan medebewindbevoegdheden bij zichzelf willen houden of willen mandateren aan het college van B en W. Zij zijn daar zelf toe in staat. De ontvlechting van de functies wethouder en gemeenteraadslid heeft voordelen opgeleverd, maar nu is het genoeg.
De heer Dölle (CDA): Als ik zeg: laat honderd bloemen bloeien, dan doel ik op de verschillende gemeentelijke culturen in Schiermonnikoog, Appingedam, Urk, Amsterdam en Zevenaar. Er moet ruimte zijn voor gemeenteraden om zich minder te houden aan datgene wat op papier is bedacht. De vraag of je de uniformiteit van het gemeenterecht moet loslaten en dus de Grondwet moet herzien, is iets anders. In die zin hebben wij ons als fractie niet uitgesproken.
De heer Van Raak (SP): Het doet mij deugd dat zowel de woordvoerder van het CDA als die van de PvdA en GroenLinks ervoor pleiten dat gemeenten en provincies meer vrijheid hebben om te bepalen hoe zij de bevoegdheden tussen het parlement en de bestuurders verdelen. Wij sluiten ons daar zeker bij aan. Als wij vandaag deze wetten aannemen, beperken wij echter de mogelijkheden voor gemeenten en provincies om de bevoegdheden zelf te verdelen. Er tekent zich in deze Kamer een grote meerderheid af om provincies en gemeenten die vrijheid te geven, maar als wij de wetten goedkeuren, dan kaderen wij dat meteen weer in.
De heer Dölle (CDA): Wij hebben het hier wel over medebewind. Het gaat in de meeste gevallen om de nationale wetgever die taken neerlegt bij de decentrale overheden en dus zelf een voorkeur heeft voor wie wat moet doen. Die voorkeur wordt nu veranderd. Er wordt meer naar het college en minder naar de raad geschoven. Wij hebben daar bezwaar tegen gemaakt. Dat is een van de redenen waarom dit twee jaar is uitgesteld. Er is een verandering ten goede aangebracht. De heer Van Raak doelt op een algemeen verhaal: moet je in de bestuurscultuur niet minder rigide optreden? Op dat punt zijn wij het eens. De discussie over het doorbreken van formele structuren, in de zin dat er twee, drie of vier typen gemeente komen, is een andere, die ik liever niet vandaag wil voeren.
De heer Van Raak (SP): Wij leggen vandaag een deken over de provincies en gemeenten. Mede door toedoen van de fractie van de heer Dölle en van deze Kamer is de deken hooguit wat dunner geworden. Is het niet beter om de deken er gewoon niet op te leggen? Moeten wij de mogelijkheden niet openhouden?
De heer Dölle (CDA): De deken lag er. De wetgever woelt en trekt de deken wat meer in een bepaalde richting: meer naar de colleges, minder naar de raad. Op honderden plekken in de wetgeving is de gemeente, raad, college of burgemeester, aangewezen om een taak te doen, om bijstand te verlenen, om kieskaarten uit te sturen, enz. In die zin is er geen verandering.
De heer Platvoet (GroenLinks): Laten wij de discussie vandaag beperken tot de medebewindbevoegdheden en niet uitstrekken tot verschillende types van gemeentebestuur. Wij zijn de wetgever. Er ligt een voorstel voor om honderden medebewindbevoegdheden bij het college van B en W te stallen, bevoegdheden die tot nu toe bij de gemeenteraad lagen. GroenLinks heeft een actieve rol gespeeld in de schriftelijke voorbereiding. Er zijn uiteindelijk acht à tien medebewindbevoegdheden bij de gemeenteraad gelaten. Het wetsvoorstel is daarop aangepast. In de reeks van honderden medebewindbevoegdheden die worden overgedragen, gaat het dus om acht à tien onderdelen. Is dat voor de heer Dölle voldoende om met het wetsvoorstel akkoord te gaan?
De heer Dölle (CDA): Het is een tegemoetkoming aan wat wij gevraagd hebben. Het oordeel van de commissie-Leemhuis dat daardoor het hoofdschap van de raad buiten discussie is komen te staan, is misschien wat te zwaar, maar het is versterkt vergeleken bij het oorspronkelijke wetsvoorstel. Wij waarderen dat, maar het kan natuurlijk altijd beter.
De heer Witteveen (PvdA): Ik wil een iets ander accent toevoegen aan dit koor van stemmen. Ik herinner de heer Dölle aan een waardevol uitgangspunt van de commissie-Leemhuis. De commissie meent dat de gemeenten overvallen zijn door de dualiseringswetgeving, maar constateert dat men geprobeerd heeft vormen te vinden waarmee in de praktijk te leven valt. Als wij volgende week besluiten om de zaak van de medebewindbevoegdheden helemaal van bovenaf af te regelen, doorbreken wij de impuls voor gemeenten om zelf na te denken over de beste inrichting van hun bestuur binnen de kaders van de dualisering. Wij kunnen de lagere overheden beter het signaal geven dat zij een zekere vrijheid hebben om zich te bezinnen op de manier waarop zij hun bestuur inrichten.
De heer Dölle (CDA): De VNG, de gemeenten, de bestuurders en de ambtelijke apparaten roepen ons op om helderheid te verschaffen door het wetsvoorstel aan te nemen of af te stemmen. Het is bepaald niet zo dat de gemeenten blij zijn als wij het in het ongewisse laten.
De heer Witteveen (PvdA): Die oproep betreft niet de situatie die ontstaat als wij het wetsvoorstel vandaag niet aannemen. Dat zegt mij dus niet zoveel.
De heer Dölle (CDA): Wij moeten niet de voorstelling maken dat het zaad van de dualisering geheel op de rotsen van de gemeentehuizen is gevallen. Veel gemeenten willen dualiseren en zijn daarvoor een heel traject ingegaan. Dat is niet alleen gebeurd omdat het kabinet-Kok II indertijd het dualisme heeft afgekondigd en dat heeft laten uitwerken door een staatscommissie. Gemeenten zijn bezig gegaan om handen en voeten te geven aan de gedachten. Daarbij moeten ze niet te veel worden ingesnoerd.
De heer Witteveen (PvdA): Het was mooier geweest als het zaad in vruchtbare bodem was gevallen. Nu het zover is, pleit ik ervoor om duizend bloemen te laten bloeien.
De heer Dölle (CDA): Het zaad is niet allemaal op de rotsen gevallen, maar ook niet geheel en al in vruchtbare bodem.

Ik stel nog een aantal technische vragen die in de schriftelijke voorbereiding onvoldoende beantwoord zijn. Op andere kwesties is daarin overigens wel tot tevredenheid ingegaan. Mijn eerste vraag heeft betrekking op delegatie. De Gemeentewet regelt dat raad en college met uitzonderingen hun bevoegdheden kunnen delegeren. Wat gebeurt er indien een wet een bepaalde bevoegdheid aan de raad of het college opdraagt (een medebewind vorderende wet)? Kan de raad zo'n opdracht verschuiven naar het college of naar een commissie? Kan het college een opdracht delegeren aan commissies?

Er is veel te doen over de termen "nodig" en "ingrijpend". De regering weigert de termen in artikel 169 verder uit te leggen. Het probleem is volgens de commissie-Leemhuis dat qua informatieplicht alles over de heg van de raad wordt gekieperd, waardoor de raad overspoeld raakt. Men dreigt door de bomen het bos niet meer te ontwaren. Deze onwenselijke toestand ontstaat doordat de colleges onzeker zijn en veiligheidshalve de raad bedelven onder informatie. Over het begrip "ingrijpend" stelt de regering terecht dat veel moet worden overgelaten aan de bestuursorganen zelf, die het meeste zicht hebben op de lokale verhoudingen. Dat kan niet het allerlaatste woord zijn. Immers, de regering stelt voor om allerlei bevoegdheden over te dragen aan het college. Daaronder zijn er die niet zonder betrokkenheid van de raad behoren te worden uitgeoefend. Is het echt niet mogelijk om meer te zeggen over de termen "ingrijpend" en "nodig"? Het is te meer van belang nu het gaat om medebewind.

De discussie over de vertrouwenscommissie is wat ons betreft in de schriftelijke voorbereiding bevredigend gevoerd. Wij hebben echter begrepen dat er een bijzonder probleem is opgedoken in de gemeente Oude IJsselstreek. Daar bracht de raad geen aanbeveling uit, maar verzocht om een nieuwe sollicitatieronde. Het gaat ons uiteraard niet om de kwestie zelf, maar om het algemene probleem. Is het naar de opvatting van de regering geoorloofd, gelet op artikel 61 van de Gemeentewet en gelet op de overige regelgeving, betrekking hebbend op het voorbereidingstraject van een burgemeestersbenoeming, dat een raad niet aan de verplichting om een aanbeveling te doen wil voldoen? In welke gevallen is dat geoorloofd, en wanneer niet?

De regering stelt dat het toetsingskader, waarover al menig keer is geïnterrumpeerd, inhoudt dat verordeningen die algemeen verbindende voorschriften bevatten, in beginsel aan de raad behoren te worden opgedragen, maar andere verordeningen, afhankelijk van de materie waarover het gaat, ook naar Gedeputeerde Staten en College kunnen gaan. Dat was ook al zo vóór de dualisering, maar nu wordt het geëxpliciteerd. Dat moge zo zijn, maar houdt de uitleg van de Grondwetgever in 1983 dat artikel 127 van de Grondwet zowel op autonomie als op medebewind betrekking heeft, niet ook in dat het uitgangspunt altijd behoort te zijn, zowel bij verordeningen die algemeen verbindende voorschriften bevatten alsook bij de andere, dat een medebewindvorderende wet deze bevoegdheid in beginsel bij de raad legt?

De regering heeft in het nader verslag gevraagd of de CDA-fractie het goed samenvat, gelet op het standpunt, ingenomen in de memorie van antwoord, dat straks over personen slechts schriftelijk of elektronisch geheim kan worden gestemd door raadsleden in de zaal aanwezig, en dat iedere andere regeling in een reglement van orde onrechtmatig is. Kan de minister bevestigen dat die zienswijze juist is, en als zij nuancering behoeft, kan hij deze dan geven?

Is de regering het eens met de CDA-fractie eens dat de burgemeester, indien aanwezig in de vergadering, deze ook dient voor te zitten, gelet op artikel 125, derde lid van de Grondwet? Het is duidelijk dat de regering van opvatting is dat onder omstandigheden het technisch voorzitterschap kan worden overgedragen. Maar is de regering van opvatting dat zulks alleen aanvaardbaar is indien het beleid van de burgemeester onderwerp van beraad- en besluitvorming is, of ook in andere situaties, en zo ja welke? Is de minister het eens met de CDA-fractie dat die uitzonderingen dan in ieder geval moet worden vastgelegd in het reglement van orde, en geldt de opvatting van de regering op deze punten niet onverkort voor het voorzitterschap van het college? Of is de regering van opvatting dat, indien aanwezig, de burgemeester altijd het college moet voorzitten?

Zou de regering kunnen zeggen, hoe het staat met de Winsumproblematiek, dat is het probleem dat veel raadsleden zich in hun functioneren belemmerd voelen door de uitleg van de Algemene wet bestuursrecht, in verhouding tot artikel 15 van de Gemeentewet?

De Kieswet legt de waarschuwingsfunctie tegenover raadsleden die in de gevarenzone van artikel X1 komen bij het college, evenals de schorsingsbevoegdheid in geval van verboden handelingen door raadsleden bij het college ligt. Had het in het kader van de dualisering niet meer voor de hand gelegen, die te leggen bij een club uit de raad, of bij de voorzitter daarvan, de burgemeester? Het geval 's Heerenberg leert dat die waarschuwingsfunctie gepaard gaat met onderzoeken die worden verricht door het college, in de dualistische gedachte de tegenspeler van de raad. Wij stellen nader commentaar van de regering op prijs.

In meerdere gemeenten is aan de orde dat wethouders die langer dan een jaar niet in de gemeente wonen, daar toch wethouder zijn. Uw collega Remkes heeft gezegd dat een redelijke uitleg van artikel 36a meeneemt dat dat kan, mits de raad het goedvindt. In artikel 36a staat dat de raad ten hoogste één jaar uitzonderingen kan scheppen. Het zou goed zijn, omdat dit in zeker twintig gemeenten speelt, dat de regering duidelijk maakt wat precies de correcte uitleg van artikel 36a is.

  1   2   3   4   5   6

  • - het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering provinciebestuur (Wet dualisering provinciale medebewindsbevoegdheden) (29316).
  • Van Raak
  • Dölle
  • Witteveen

  • Dovnload 237.86 Kb.